Ley Nº 19.196 sobre responsabilidad penal del empleador cuando incumpliere con las normas de seguridad y salud en el trabajo

Por Federico Rosenbaum Carli

El día 18 de marzo de 2014 la Cámara de Senadores sancionó el proyecto de ley sobre responsabilidad penal del empleador cuando incumpliere con las normas de seguridad y salud en el trabajo, y el pasado día 25 de marzo de 2014 el Poder Ejecutivo promulgó la Ley Nº 19.196. La misma entrará en vigor dentro de los 10 días de su publicación en el Diario Oficial.

Se trata ésta de una ley que aunque produce claros efectos en la realidad intrínseca del desarrollo del trabajo productivo, no ingresa en el ámbito estricto de la especialidad del Derecho Laboral, sino que deviene un instrumento jurídico que opera en sede penal y debe regirse por los principios de esta disciplina.

Sustancialmente, la disposición legal contiene tres artículos. El primero de ellos crea una figura delictiva, indicando quienes son los sujetos activo y pasivo del delito y describe la conducta típica penal; el segundo se limita a realizar una modificación a la vigente Ley Nº 16.074 sobre accidentes de trabajo; y el tercero refiere a otra reforma introducida por la norma, en este caso, al Código del Proceso Penal, en relación con los sujetos “denunciantes”.

LA FIGURA DELICTIVA CREADA (ART. 1)

I- La norma indica que: “El empleador, o en su caso, quien ejerciendo efectivamente en su nombre el poder de dirección en la empresa, no adoptaren los medios de resguardo y seguridad laboral previstos en la ley y su reglamentación, de forma que pongan en peligro grave y concreto la vida, la salud o la integridad física del trabajador, serán castigados con tres a veinticuatro meses de prisión”.

II- El primer elemento a determinar se refiere al SUJETO ACTIVO del delito, es decir, a identificar qué persona puede incurrir en el ilícito penal creado por la norma.

Del texto se desprende sin lugar a dudas que “el empleador” puede ser sujeto activo del delito.

Aunque pareciera ser sencilla tal identificación, en la vía de los hechos no siempre resulta lineal conocer quién es el verdadero empleador en todos los casos donde se entabla una relación de trabajo, y así lo confirma la multiplicidad de litigios en los que se plantea esta controversia en la Justicia Laboral.

Al no existir una definición expresa de la figura del “empleador”, el problema que se genera con la norma sancionada es el de la determinación en concreto de este sujeto.

En el ámbito de la Justicia del Trabajo, en muchas ocasiones se torna un elemento central la determinación del empleador, para lo cual los procesos judiciales suelen centrar su dilucidación a través de la prueba presentada para acreditar este extremo. Para ello, en estos procedimientos, se torna indispensable acudir a los principios propios que integran la disciplina especial y autonómica del Derecho del Trabajo, como lo es el principio protector, consagrado específicamente en el artículo 53 de nuestra Constitución.

La primer interrogante que plantea la norma penal –y que deriva de la falta de una definición y delimitación de este sujeto activo-, refiere a si la Justicia Penal tiene la potestad o el deber de acudir a la doctrina y jurisprudencia especializadas para la determinación de este sujeto en cada caso en concreto, así como a los principios propios del Derecho del Trabajo, que forman la parte sustancial y esencial a la hora de dilucidar quién efectivamente resulta ser el empleador en los juicios laborales.

La problemática radica principalmente en que ambas disciplinas cuentan con principios propios de su autonomía, los que a veces entran en contradicción y hasta pueden resultar diametralmente opuestos.

En efecto una de las proyecciones del principio protector del Derecho Laboral es la regla “in dubio pro operario”, que refiere al criterio según el cual en caso de que una norma se pueda entender de varias maneras, se debe preferir aquella interpretación más favorable al trabajador.

En cambio, en el Derecho Penal rige el principio de presunción de inocencia y el de “in dubio pro reo”, por el cual se entiende que en caso de duda, por ejemplo, por insuficiencia probatoria, se debe favorecer al imputado o acusado, y no es carga de éste último probar su inocencia, sino que ésta es la regla.

También se generan otras interrogantes en torno al alcance de la norma en aquellas situaciones como las figuras del empleador complejo, el conjunto económico, los grupos de empresas, la intermediación, la subcontratación, el suministro de mano de obra temporal o permanente, la distribución, o cuando participan el Estado, los Gobiernos Departamentales, los Entes Autónomos, los Sindicatos, las Cooperativas, y muchas otras figuras afines, en tanto la norma, adicionalmente, introduce el término “empresa”, lo que podría llegar a interpretarse que este elemento -la existencia de una empresa-, forma parte de un requisito necesario a los efectos de la calificación del sujeto activo del delito.

Por otro lado, la ley también establece que puede ser sujeto activo del delito, “en su caso”, quien ejerciere efectivamente el poder de dirección en nombre del empleador.

La terminología empleada por la norma indica que si existiere un sujeto que ejerciere efectivamente el poder de dirección en nombre y por cuenta del empleador directo, quedará excluido este último como sujeto activo del delito.

Ello por cuanto se dispone expresamente que, de principio, es penalmente responsable el empleador, salvo que “en su caso” exista un sujeto que ejerciere efectivamente el poder de dirección en su nombre.

De todos modos, también genera incertezas el alcance de los requisitos descriptos por la ley a los efectos de operar la exclusión aludida.

En primer término se requiere la presencia de un sujeto, diferente al empleador directo, que ejerza efectivamente el poder de dirección.

En segundo lugar, resulta indispensable que ese ejercicio lo haga en nombre del empleador, es decir, por cuenta de éste último.

Múltiples cuestionamientos e interrogantes pueden plantearse, como por ejemplo: ¿qué significa ejercer efectivamente el poder de dirección?; ¿cómo valora el Juez Penal este elemento?; ¿se debe recurrir al concepto laboral del poder de dirección y a los principios del Derecho del Trabajo?

El sujeto que ejerce en nombre del empleador el poder de dirección, pero no lo hace en forma efectiva, por ejemplo, no controla a los trabajadores, no los sanciona disciplinariamente por omisión o irregularidades, no dicta las órdenes por sí, no organiza él mismo el trabajo –entre los principales elementos que califican la potestad de dirección-, ¿es penalmente responsable?; ¿se requiere un mandato especial, una sustitución o simple representación para ejercer el poder de dirección en nombre del empleador?; ¿o basta con la simple potestad derivada del nivel funcional del trabajador, las funciones específicas de dirección asignadas, etc.?

Entendemos que por tratarse de una norma penal, su interpretación no puede ser amplia, sino que debe ajustarse a criterios restrictivos, sin injerencia de los principios inherentes del Derecho del Trabajo, por resultar opuestos a los que construye esta disciplina.

III- El segundo elemento de importancia se refiere a la CONDUCTA típica.

La norma establece que incurre en delito el sujeto activo que no adopte los medios de resguardo y seguridad laboral previstos en la ley y su reglamentación.

Esto quiere decir que, de conformidad con lo dispuesto en el Capítulo III) del Código Penal[1], el sujeto será penalmente responsable si con conciencia y voluntad, no adopta los medios de resguardo y seguridad laboral previstos en la ley y su reglamentación.

Por otro lado, la disposición refiere a los medios de resguardo y seguridad laboral previstos en la ley y la reglamentación, sin especificar las normas, limitándose a hacer una mera referencia genérica.

No caben dudas con respecto a que si se disponen o regulan medios de resguardo y seguridad laboral complementarios o no definidos expresamente por la ley o su reglamentación, como por ejemplo cuando se celebra un convenio colectivo, se dicta unilateralmente un reglamento de seguridad o se dispone a través de un contrato individual de trabajo, si el sujeto activo del delito no los adopta, no incurre en el ilícito penal, ya que la figura delictiva queda limitada en exclusiva a lo establecido por la ley y los decretos reglamentarios respectivos.

El problema jurídico se centra en la referencia genérica que hace el art. 1º de la ley, y en especial, en la posibilidad de que por intermedio de la reglamentación –decretos del Poder Ejecutivo-, se dispongan medios de resguardo y seguridad laboral nuevos, posteriores a la entrada en vigencia de la norma comentada, que sirvan de base para encuadrar la conducta del sujeto activo como un hecho delictivo típico reprochable jurídicamente. Creemos que la referencia genérica a toda reglamentación de la ley, donde puede ser incluida una que sea creada en forma posterior a la entrada en vigencia de la norma, deviene contraria a los principios constitucionales y especialmente al de reserva legal enunciado en la Constitución.

Por ende, en este caso, ante dos interpretaciones posibles de la ley, una de ellas que sea conforme a los preceptos constitucionales, y la otra que sea contraria a los mismos, el operador jurídico en la materia penal, debe preferir siempre la primera.

En este caso, debe interpretarse que la reglamentación a la que se refiere en el texto, queda circunscripta únicamente a la ya existente antes de la entrada en vigencia de la Ley Nº 19.196.

IV- Otro elemento central es el de la TIPIFICACIÓN, en tanto el requisito básico de la figura penal es que la acción de no adoptar los medios de resguardo y seguridad laboral realizada con conciencia y voluntad, debe poner en peligro grave y concreto la vida, salud o integridad física del trabajador.   

Se incurrirá en delito toda vez que el sujeto activo (el empleador, o en su caso, quien ejerciere efectivamente en su nombre el poder de dirección en la empresa), con conciencia y voluntad, no adopte los medios de resguardo y seguridad laboral previstos en la ley o la reglamentación existente antes de la entrada en vigencia de la Ley Nº 19.196, y además, complementariamente y en forma necesaria, debe exigirse que esa conducta ponga en peligro grave y concreto la vida, salud o integridad física del trabajador.

No existe delito si esa conducta desplegada por el empleador no pone en peligro grave y concreto la vida, salud o integridad física del trabajador.

Por lo tanto, en cada caso, se deberá analizar la existencia de un peligro concreto a los bienes jurídicos protegidos por la norma, debiendo este elemento ser evaluado técnicamente por sujetos calificados para su determinación (por ejemplo, técnicos prevencionistas, médicos, ingenieros, etc.), y asimismo, ese peligro concreto debe ser calificado como grave.

Este doble requisito del peligro exigido, forma parte de la tipificación del delito, por lo que, sin la presencia de ambos, la conducta del sujeto activo será atípica, y por lo tanto, no reprochable jurídicamente en el ámbito penal.

V- Finalmente, la Ley dispone que el SUJETO PASIVO del delito es el trabajador, en clara consonancia con la finalidad normativa de disminuir la siniestralidad laboral, y de protección de la vida, salud e integridad física de este sujeto.

Como la norma no distingue entre los trabajadores alcanzados por la protección, el intérprete tampoco debe hacerlo, por lo cual, será sujeto pasivo de este delito todo trabajador, sea cual fuere su rango funcional dentro de la empresa, actividad desarrollada (pública o privada, de la industria, el comercio, las actividades terciarias de servicios, el trabajo agrícola o doméstico, etc.), o régimen de trabajo cumplido.

En este sentido, podrá ser sujeto pasivo del delito un aprendiz, un becario, un trabajador zafral, un trabajador permanente, quien se desempeñe en horario completo o part-time, un trabajador con remuneración mensual, jornalero o a destajo, un operario o empleado común, un técnico, quien ejerce un mando medio, el personal superior y hasta gerencial, etc.

En esta línea, cabe preguntarse: ¿qué sucede si al mismo tiempo el trabajador es quien ejerce efectivamente el poder de dirección en la empresa en nombre del empleador? En estos casos, ¿puede suceder que la misma persona sea al mismo tiempo un sujeto activo y pasivo del delito?

Imaginemos el caso del personal superior que no cuenta con el mandato expreso para disponer e implementar, ordenando su adquisición o confección,  los medios de resguardo y seguridad laboral –siendo que es el empleador directo quien lo asume-, pero de todos modos ejerce el poder de dirección en la empresa, controlando, sancionando disciplinariamente, dando órdenes, etc. En este caso, este personal superior ¿es un sujeto protegido?, ¿es sujeto activo del delito?

Creemos que no puede ser sujeto activo del delito el individuo que no puede disponer e implementar a través de su propia y única voluntad –por carecer de mandato para ello- la adopción de los medios de resguardo y prevención laboral exigidos por la ley y su reglamentación, aunque éste ejerza efectivamente el poder de dirección en la empresa.

Reiteramos que para que exista delito, se exige que el sujeto no adopte estas medidas, con conciencia y voluntad en tal sentido. Por ende, quien no dispone de mandato para ello, mal puede entenderse que ha obrado con conciencia y voluntad de no adoptar las medidas de resguardo y prevención laboral exigidas por la normativa.